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STC 0579-2008-PA/TC. Caso Becerra Leyva. Principio de proporcionalidad.

1 marzo, 2011

 

Estimados amigos:

Si bien la STC 0045-2004-AI/TC (vid. en este blog https://edwinfigueroag.wordpress.com/2011/02/26/stc-0045-2004-aitc-caso-profa-principio-de-proporcionalidad/) desarrolla inicialmente los lineamientos base del principio de proporcionalidad, otra decisión que consolida la aplicación de dicho principio, entre otros fallos es la STC 579-2008-PA/TC, caso Becerra Leyva, la cual puede ser leída en http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/00579-2008-AA.html

El examen de proporcionalidad es desarrollado por el Tribunal Constitucional en los siguientes términos:

6. Aplicación del test de proporcionalidad

25. Tal como lo ha establecido este Colegiado, el test de proporcionalidad incluye, a su vez, tres subprincipios: idoneidad, necesidad y ponderación o proporcionalidad en sentido estricto. En cuanto al procedimiento que debe seguirse en la aplicación del test de proporcionalidad, hemos establecido que la decisión que afecta un derecho fundamental debe ser sometida, en primer término, a un juicio de idoneidad o adecuación, esto es, si la restricción en el derecho resulta pertinente o adecuada a la finalidad que se busca tutelar; en segundo lugar, superado este primer análisis, el siguiente paso consiste en analizar la medida restrictiva desde la perspectiva de la necesidad; esto supone, como hemos señalado, verificar si existen medios alternativos al adoptado por el legislador. Se trata del análisis de relación medio-medio, esto es, de una comparación entre medios; el medio elegido por quien está interviniendo en la esfera de un derecho fundamental y el o los hipotéticos medios que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin. Finalmente, en un tercer momento y siempre que la medida haya superado con éxito los test o pasos previos, debe proseguirse con el análisis de la ponderación entre principios constitucionales en conflicto. Aquí rige la ley de la ponderación, según la cual “cuanto mayor es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro.

26. Análisis de idoneidad. El establecimiento de un régimen de protección patrimonial en beneficio de las empresas azucareras constituye un medio  adecuado para lograr el objetivo. La suspensión temporal de la ejecución de medidas cautelares, garantías reales o personales y similares sobre los activos de las empresas agrarias azucareras en las que el Estado tiene participación accionaria  constituye, en efecto, una medida para la reactivación económica de las empresas agrarias azucareras en las que el Estado tiene participación accionaria, las mismas que como ya señaláramos atraviesan por una crisis económica, pues, tal medida evita que los acreedores de las mismas se hagan cobro de sus acreencias con los escasos recursos con que cuentan las referidas empresas, dejando en grave riesgo a los trabajadores respecto de su puesto de trabajo y la propia población del lugar, pues es claro que dichas poblaciones dependen en esencia de la actividad agroindustrial y de lo comercios y actividades colaterales que se desarrollan en torno a ella.

27. Análisis de necesidad. Dado que se trata de una sentencia en proceso de ejecución es fácil comprobar que no existe medida más efectiva que la propuesta por el legislador. La suspensión de la ejecución de medidas cautelares, garantías reales o personales, así como de la suspensión de ejecución de sentencias resulta ser un medio necesario (indispensable) para alcanzar el objetivo, dado que además de los otros mecanismos descritos en la Ley 28207, no existen medidas alternativas igualmente eficaces o que sean menos gravosas que se dirijan a obtener el mismo fin. Si bien podrían alegarse como medidas para lograr el objetivo, entre otras, la condonación de las deudas de tales empresas agrarias azucareras, no obstante ello, dichas medidas no gozan de la misma eficacia para lograr el desarrollo de la actividad azucarera, pues aunque tales medidas impedirían que las empresas disminuyan sus activos fijos, sin embargo, se perjudicaría sin lugar a dudas, los derechos de los acreedores quienes se verían imposibilitados a cobrar sus créditos para siempre.

28. El Tribunal destaca en este punto la temporalidad de la medida de suspensión de ejecución, pues si bien ésta se ha venido postergando en más de una ocasión, el artículo 1º de la Ley N° 28885, ha cerrado dicho plazo sólo hasta el 31 de diciembre de 2008 (hay que tomar en cuenta que el régimen de suspensión se inició el 19 de julio de 2003 y vencerá el 31 de diciembre del presente año según lo dispuesto por la Ley 28885, esto es una suspensión de más de 5 años). El Tribunal considera en este sentido que una nueva prórroga burlaría el examen que realiza este Tribunal en este punto, pues resultaría probado que las medidas de prórroga no son medidas eficaces para lograr la finalidad que pretende el legislador, esto es, el reflotamiento y reactivación de las referidas empresas agroindustriales. En otros términos, una nueva prorroga en los mimos términos y respecto de los mismos supuestos que acompañan a este caso, resultaría nulo ab initio por ser entonces sí una medida absolutamente innecesaria por inútil y significaría una intolerable postergación de los efectos de una sentencia que ya no tendría justificación alguna para no ser cumplida.

29. Ello no supone desde luego, que dada la problemática social que está detrás del presente caso, al cumplirse el plazo ya improrrogable de suspensión del cobro de acreencias de las referidas empresas, sin que estas se hayan reflotado y estén en condiciones de afrontar sus deudas, el legislador pueda intervenir, esta vez,  para garantizar un adecuado orden en el pago de dichos créditos, exigiendo para el efecto que sean las propias empresas quienes alcancen un cronograma razonable de cumplimiento de obligaciones, sin dejar en suspenso los mandatos judiciales, los que deben cumplirse en sus propios términos y en base al cronograma que debe respetar las prelaciones que ordena la propia Constitución en su artículo 24º a efectos de no dejar impago bajo ninguna circunstancia, los créditos laborales o previsionales.

30. Análisis de ponderación o proporcionalidad en sentido estricto. El tercer paso del test de proporcionalidad consiste en establecer el peso o importancia de los principios jurídicos en conflicto. Dicha operación debe hacerse aquí siguiendo la ley de la ponderación conforme a la cual, “Cuanto mayor sea la afectación en el ámbito del derecho a la ejecución de las sentencias, mayor debe ser el grado de satisfacción o cumplimiento de los objetivos constitucionales propuestos con la ley a favor de la industria azucarera”.

31. Para hacer más racional dicha operación resulta relevante contrastar los grados o intensidades de afectación en el ámbito del derecho a la ejecución con los grados o niveles de satisfacción que se logra en los bienes u objetivos constitucionales que persigue la intervención por parte de la ley y su aplicación en el caso concreto. Este colegiado ha incorporado una escala triádica para asignar dichos valores. En tal sentido hemos establecido que “la valoración de las intensidades puede ser catalogada como: grave, medio o leve, escala que es equivalente a la de: elevado, medio o débil. Por esta razón, la escala puede también ser aplicada para valorar los grados de realización [grados de satisfacción] del fin constitucional de la restricción [STC 0045-2005-PI/TC, fundamento N.º 35]

32. La postergación en el tiempo de la ejecución de una sentencia firme, puede ser catalogada aquí como una intervención de intensidad leve, en la medida que se trata sólo de una suspensión temporal de ejecución de una sentencia, que no elimina o desvanece el derecho que tienen los acreedores de las empresas agrarias azucareras, que han recurrido a la vía judicial a fin de hacer efectivo su derecho de crédito y han obtenido pronunciamiento favorable por parte de los órganos judiciales. Sobre todo si se toma en cuenta que dicha suspensión se encuentra próxima a quedar sin efecto además de considerar que la referida ley tampoco ha dejado sin efecto la inscripción registral de las medidas cautelares que se habían dictado con antelación a la restricción, tal como dispone la ley en cuestión en su segundo párrafo, al disponer que dichas medidas continuarán inscritos aunque no podrán ser materia de ejecución.

33. Por otra parte, tenemos que el grado de realización o satisfacción del objetivo propuesto por el legislador que en este caso, es lograr el desarrollo, reactivación y saneamiento económico y financiero de las empresas agrarias azucareras, así como la promoción del empleo y la disminución de la pobreza, disponiendo para ello la suspensión temporal de la ejecución de medidas cautelares, garantías reales o personales y ejecución de sentencias resulta ser elevado, en la medida que sin dicha medida el objetivo constitucional no sería posible de realizar, en la medida que una empresa cuyos bienes se encuentran próximos a ser ejecutados difícilmente podría conseguir las alianzas económicas necesarias para su reactivación. Esto muestra que con una leve intervención en el ámbito del derecho a la ejecución de las sentencias, se logra por otro lado un grado de satisfacción elevado a favor de los derechos y fines constitucionales a los que busca proteger la medida de protección legal de la industria azucarera en el norte del país.

34. Cuando es posible establecer de manera racional que una medida de restricción de baja o leve intensidad logra niveles de satisfacción altos o elevados, la conclusión que resulta es que el medio empleado (ley) ha pasado el test de proporcionalidad y debe considerarse que estamos ante una restricción legítima desde la perspectiva constitucional.

Sin embargo, vale la mención del voto en discordia- voto singular en la terminología procedimental del Tribunal Constitucional- del magistrado Landa Arroyo, quien en desacuerdo con la ponencia principal, señala:

7. (…) si la intención de la ponencia, como se señala en el fundamento 31 de la sentencia, es hacer “más racional” la aplicación del principio de proporcionalidad, a través de distinguir los diversos grados de intensidad en la intervención de los derechos  fundamentales invocados por el demandante, ello no se logra; por el contrario se incurre en una argumentación contradictoria que por sí misma pone en cuestión su consideración como una intervención leve.  

8. De otro lado, se recurre al principio de proporcionalidad para concluir, en el fundamento 34, que “el medio empleado (ley) ha pasado el test de proporcionalidad y debe considerarse que estamos ante una restricción legítima desde la perspectiva constitucional”. Considero que ello no es así. Pudiendo hacerse in extenso un análisis de la forma como se ha aplicado en la ponencia el test de proporcionalidad, basta sólo afirmar que la Ley en cuestión ni siquiera supera el subprincipio de idoneidad: es evidente que no existe, a nuestro juicio, una relación clara y directa entre el posponer la ejecución de una resolución judicial firme con el “fin constitucional”, según la ponencia, de reactivación de las empresas azucareras en la cual el Estado es accionista. La supuesta idoneidad se ve seriamente cuestionada, recogiendo los argumentos de la propia ponencia, al advertir que durante aproximadamente seis años la intervención del legislador no ha permitido la consecución del fin constitucional antes señalado.

9. La propia ponencia reconoce la falta de idoneidad de la medida. Así, en el punto 2 del fallo se exhorta al Congreso de la República para que “establezca los mecanismos y medidas necesarias para el cumplimiento de lo establecido en el fundamento 29”. En este fundamento se afirma que “(…) al cumplirse el plazo ya improrrogable de suspensión del cobro de acreencias de las referidas empresas, sin que éstas se hayan reflotado y estén en condiciones de afrontar sus deudas, el legislador pueda intervenir, esta vez, para garantizar un adecuado orden en el pago de dichos créditos (…)”. ¿Si se estima que la medida cumple con el subprincipio de idoneidad, para qué se exhorta al Legislativo a intervenir? ¿Acaso dicha exhortación supone un reconocimiento explícito de que la medida adoptada no resulta idónea para el fin constitucionalmente legítimo?  

10. De otro lado, como se puede ver en el considerando 6 del presente voto singular, las sucesivas prórrogas de la protección patrimonial y transferencia de participación accionaria del Estado a las Empresas Agrarias Azucareras, demuestra todo lo contrario a lo que la ponencia considera como un “fin constitucional” válido: las continuas prórrogas normativas no han servido hasta ahora para la reactivación de las empresas azucareras en las que el Estado tiene participación accionaria. Ello nos releva de mayor análisis de la aplicación constitucional del principio de proporcionalidad, lo cual sin embargo no nos impide afirmar que, con respecto al subprincipio de necesidad, se opta, evidentemente, también por la alternativa hipotética más gravosa.

11. En efecto, desde un punto de vista de la argumentación jurídica, la aplicación del subprincipio de necesidad en la ponencia no es consistente. Este subprincipio exige que el Tribunal Constitucional, en primer lugar, establezca los medios hipotéticos alternativos y, en segundo lugar, luego de un análisis objetivo y sustentado elegir el medio hipotético alternativo menos gravoso. En la ponencia nada de ello se ha realizado. En el fundamento 27 ligeramente se dice que otra alternativa es la condonación de las deudas de las mencionadas empresas azucareras; pero no se justifica porqué se considera ésta como un medio hipotético alternativo, ni tampoco se proponen otros medios alternativos. Se opta, más bien, desde mi punto de vista por la medida más gravosa que convierte prácticamente las disposiciones constitucionales que garantizan el derecho a la cosa juzgada y a la ejecución de sentencias firmes (artículo 139º.2) en disposiciones carentes de eficacia jurídica.          

12. En ese sentido, y no habiendo superado la intervención del legislador el principio de proporcionalidad, considero que en el presente caso se vulnera el derecho fundamental a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes, porque se vacía de contenido la  esfera de eficacia y protección que tal derecho garantiza. Lo cual se agrava aún más si es el propio Estado el que pone en cuestión el cumplimiento del artículo 139º.2 de la Constitución.

13. De otro lado, y ya específicamente en relación con el fundamento 38 de la presente sentencia, cabe decir que el Tribunal Constitucional debe ser entendido en su triple naturaleza de órgano jurisdiccional, órgano constitucional pero también como órgano político. Si bien estas tres dimensiones están presentes en la caracterización de todo Tribunal Constitucional su consideración como órgano jurisdiccional es el que mejor lo caracteriza; ello como es obvio no resta importancia a las demás características de dicho Tribunal.

14. El hecho que la Constitución peruana no comprenda al Tribunal Constitucional como un órgano del Poder Judicial, no le priva de su carácter de órgano jurisdiccional; por el contrario, el Tribunal asume la función de impartir justicia constitucional, puesto que le ha sido atribuida no sólo la función constitucional de velar por el cumplimiento del principio jurídico de supremacía de la Constitución, sino también de velar por la vigencia y eficacia de los derechos fundamentales (artículo II del Título Preliminar del CPC). En este sentido, el mandato constitucional del artículo 138º de la Constitución también le es aplicable.

15. En tanto órgano jurisdiccional, el Tribunal Constitucional asume un activo control de constitucionalidad, no sólo como el supremo intérprete de la Constitución, sino también como el garante en última instancia del respeto de los derechos fundamentales, precisando el contenido y los límites de las disposiciones de la Constitución a través de la interpretación jurídica y de la teoría de la argumentación. Dicha constatación permite sostener la superación del modelo kelseniano puro de la justicia constitucional, en la medida que en el texto Constitucional no sólo existen derechos fundamentales, sino también principios constitucionales y valores superiores, que el Tribunal tiene como misión esencial tutelar y, en algunas oportunidades, desentrañar.

16. En esto último precisamente aparece la función del Tribunal Constitucional de creador de Derecho, o mejor de recreador de Derecho; lo cual supone que la labor del juez constitucional no consiste, como quería Montesquieu, en ser la boca que pronuncia las palabras de la ley. La teoría jurídica moderna ha dejado de lado esa concepción para dar paso a la noción del juez como creador del Derecho, es decir, que el juez constitucional no se limita a realizar la función cognoscitiva de la norma, como tampoco se puede reducir a una función volitiva, sino a una función institucional en la que debe optar entre los diversos contenidos posibles de la ley, dentro de los parámetros de la Constitución.

17. Es a partir de estas consideraciones y de lo previsto en el artículo 201º de la Constitución y del VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional que el Tribunal Constitucional puede establecer doctrina jurisprudencial, según el cual: “(…) Los Jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional.(…)”. Al respecto debo decir que el Tribunal Constitucional no sólo se legitima democráticamente por la independencia y probidad de sus magistrados, sino también por la racionalidad de sus decisiones. En ese sentido, el establecimiento de una nueva  doctrina jurisprudencial, como se pretende hacer en el fundamento 38 de la ponencia, pasa también porque ella esté debidamente fundamentada en argumentos coherentes, objetivos y racionales, lo que, en el presente caso no se aprecia.

18. Más aún, ateniéndonos a lo dispuesto en el artículo VI del Código Procesal Constitucional, los jueces deberían seguir la interpretación de la Ley N.º 28207. Pero en la ponencia, en el fundamento 38, no se precisa cuál es esa interpretación: ¿que la Ley mencionada puede prorrogarse indefinidamente?, ¿que la Ley mencionada es constitucional para el caso concreto sólo hasta el 31 de diciembre de 2008?, ¿que la Ley mencionada es constitucional para el caso concreto hasta el 31 de diciembre de 2010? Parece que sólo sería hasta el 31 de diciembre de 2008 por lo señalado en el fundamento 28 y 29 (“al cumplirse el plazo ya improrrogable”) (sic) de la ponencia, de modo tal que devendría en inconstitucional la ampliación hasta el 31 de diciembre de 2010 establecida por la Ley N.º 29299. De ahí que no sólo el precedente sino también la doctrina jurisprudencial, para que sea seguida por los jueces ordinarios, debe caracterizarse por su claridad y su certeza, y no por su ambigüedad e imprecisión como es manifiesta en el presente caso.   

19. Finalmente, en la STC 0024-2003-AI/TC, al fijar las condiciones del uso del precedente vinculante, este Colegiado ha señalado que “[e]l establecimiento de un precedente vinculante no debe afectar el principio de respeto a lo ya decidido o resuelto con anterioridad a la expedición de la sentencia que contiene un precedente vinculante; vale decir, no debe afectar las situaciones jurídicas que gocen de la protección de la cosa juzgada. Por ende, no puede impedir el derecho de ejecución de las sentencias firmes, la intangibilidad de lo ya resuelto y la inalterabilidad de lo ejecutado jurisdiccionalmente” (énfasis agregado). Considero que esta condición es también plenamente aplicable al establecimiento de la doctrina jurisprudencial, porque ésta, al igual que el precedente, no puede impedir el derecho de ejecución de las sentencias firmes ni la intangibilidad de lo ya resuelto, cuando éstas son plenamente constitucionales; más aún cuando el establecimiento de doctrina jurisprudencial no cumple con los estándares mínimos de la argumentación constitucional.

Por los fundamentos expuestos considero que la demanda de amparo debe ser declarada FUNDADA, en la medida que se vulnera el derecho fundamental a la cosa juzgada y el derecho a ejecución de las resoluciones judiciales firmes, garantizado por el artículo 139º.2 de la Constitución.

La contraposición de argumentos resulta de interés para corroborar la fortaleza argumentativa de cada una de las posiciones.

Hoy, tras 7 años de vigencia de la Ley de Protección Patrimonial y estando en discusión su extensión por 1 año más, con marchas laborales intensas en la ciudad de Lima, el examen constitucional vuelve a ponerse en debate en atención a que los fallos de los jueces constitucionales han de vincularse  estrechamente a la realidad.

Por el efecto de las implicancias sociales de sus fallos, el juez constitucional ha de adecuar su decisión a si debe primar, vía ponderación, el derecho al trabajo o si corresponde la culminación del régimen de protección patrimonial, a fin de que los acreedores materialicen su derecho a ejecutar decisiones jurisdiccionales con autoridad de cosa juzgada.

Vale leer, en el mismo fallo, la posición del magistrado Landa Arroyo, quien manifiesta una interesante posición contraria respecto a la mayoría, en atención a que la temporalidad de una norma de protección, no puede aplicarse sine die, esto es, sin término.

Están pues dados los elementos de juicio básicos para un fructífero debate.

Saludos cordiales,

Edwin Figueroa Gutarra

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