zzc. Habeas data y deber especial de protección

HABEAS DATA Y DEBER ESPECIAL DE PROTECCION 

 

Edwin Figueroa Gutarra[1]

 

Sumario

 

Ideas introductorias.  1. Configuración jurisprudencial del deber especial de protección 2. El habeas data como mecanismo de protección de derechos fundamentales. 3. El deber de diligencia en los mandatos constitucionales. 4. El efecto de adecuación del decisorio respecto al deber especial de protección. A modo de conclusión      

 

 

Ideas introductorias

La tesis del deber especial de protección nos conduce a la noción de una exigencia de debida diligencia de los poderes públicos en favor del ciudadano. Si ya desde una perspectiva general, se supera la tesis de la filosofía utilitarista de Bentham y se abandona la noción de que cada quien queda condenado al efecto de sus propias acciones, sean buenas o malas, la idea material del deber de protección reconduce a la idea de un Estado al que le es exigible la atención de las necesidades básicas ciudadanas.

Aquí corresponde en propiedad una distinción especial: nos referimos a un conjunto de tareas básicas propias de un Estado. La actividad privada podrá desarrollar el ámbito propio que le pertenece en tanto actividades de impulso de la economía y procurar un desarrollo de los índices económicos del país, mas es al Estado a quien le compete el impulso de líneas programáticas relevantes en cuanto a temas de desarrollo social y general, entre ellos, algunos deberes mínimos para con un status de bienestar de los ciudadanos.

Esta noción de Estado atiende también a la necesidad de, en conjunto, atender a una idea de cohesión. Ya Hobbes nos refiere un Leviathan, a modo de un ser integrado por numerosas personas, precisamente para construir la tesis de un Estado cohesionado, sin el cual simplemente el hombre sería lobo del hombre- homo homini lupus– y viviríamos un estado de guerra permanente. Entonces, el Estado representa un mecanismo de cohesión, una de cuyas manifestaciones es la consolidación de un poder integrado que va a reprimir conductas ajenas al objeto que lesionen los estándares de bienestar de ese propio Estado, entre ellos el orden público y la paz social.

Entonces, si el Estado representa un conjunto de deberes esenciales en relación a los ciudadanos, desde el Derecho Constitucional es exigible construir un deber especial de protección, cuya característica central va a ser precisamente superar las tareas esenciales de prestación de un servicio al ciudadano, y manifestarse en una tutela mejor integrada de los derechos ciudadanos.

Para que ese deber especial de protección se materialice, creemos que es importante existan mecanismos de concreción. Una primera posibilidad es la adopción de esa manifestación como política pública. En efecto, el diseño de deberes al respecto se transforma en manifestación de un sentido especifico de política pública. Para el año 2017, por ejemplo, el Estado ha impulsado en Perú la nomenclatura: “Año del buen servicio al ciudadano”.

Esto es loable porque el Estado se imbuye de un sentido de política pública a la cual le da prevalencia durante un año. Convenimos en que debe ser una política sine die, esto es, permanente en el tiempo y sin término, y sin embargo, es positivo que sea el ciudadano, y no los estamentos públicos, los destinatarios de un buen servicio.

A juicio nuestro, de otro lado, es más bien desde la perspectiva de la jurisprudencia donde ese deber especial de protección se puede construir mejor, fundamentalmente porque es la jurisprudencia, y más aún la de orden constitucional, la que se permite construir la tesis de contenidos constitucionales como una tarea de fijación de estándares a favor del ciudadano.

Si pretendiéramos descomponer el término “jurisprudencia” en nociones menores, podremos lograr dos términos: por “juris” entenderemos “derecho” y por “prudencia” precisamente “razonabilidad y mesura”. Por tanto, una prudentia juris, en términos invertidos, es el derecho expresado con mesura y razonabilidad. Y de allí se desprende la necesidad de una línea de adecuado manejo de estándares jurisprudenciales en favor de los ciudadanos, más aún si de por medio se encuentran en discusión sus derechos fundamentales.

Entonces, la idea puede ser cerrada en buenos términos: existe un deber genérico de protección por parte del Estado hacia los ciudadanos. La evolución del Estado como ente vivo, desde la idea de Hobbes, nos lleva al escenario en el cual ese Estado existe para beneficio de sus ciudadanos, a quienes une bajo su manto, y los mismos necesitan la tutela del propio Estado a fin de evitar un estado de guerra permanente, mas prevalece un deber especial de protección, fundamentalmente a cargo de los jueces, cuando de verificar la protección de sus derechos fundamentales se trata.

En esta nomenclatura, el deber especial de protección se configura como el mecanismo material que, producto de un ámbito de tutela como lo es la jurisdicción constitucional, es decir un conjunto de órganos estaduales encargados de la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, hace efectivo un resguardo material de dichos derechos a través de las decisiones de los jueces constitucionales, quienes son los llamados guardianes de la Constitución.

 

1. Configuración jurisprudencial del deber especial de protección

La emisión de una decisión en sede constitucional conlleva implícito el deber de protección,[2] figura que ha sido desarrollada jurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Federal Alemán[3], bajo la doctrina del Schutzpflicht, en el sentido interpretativo de un mandato para los jueces constitucionales frente a eventuales vulneraciones a la dimensiones objetiva y subjetiva de los derechos fundamentales, en rigor, mandatos de actuación que configuran auténticos deberes de protección de los derechos constitucionales.

En efecto, no podemos sustentar la existencia de un verdadero orden público constitucional si continuamente advertimos afectaciones repetidas, una y otra vez, a un mismo derecho fundamental. En dichos casos, el mandato jurisdiccional reclama una acción enérgica de los decisores judiciales a fin de aplicar el principio de interdicción de la arbitrariedad[4], mandato axiológico sustentado en nuestra Carta Fundamental.

Nuestra jurisprudencia constitucional, de esta forma, consolida esfuerzos para fijar progresivamente estándares de mejor protección de los derechos fundamentales y de esa forma, aquellos espacios grises en donde no se dispensaba ningún tipo de protección al ciudadano, se convierten en estándares que van siendo objeto de doctrina jurisprudencial. Así, aquello que constituye un caso difícil o una situación en la cual los jueces de la justicia ordinaria aún no reconocen un derecho, más adelante se convierte en un caso fácil en tanto ya se definió un nuevo enfoque del tema. Esto es de relevancia en cuanto el caso difícil y la brumosidad que lo caracteriza, luego se convierte en un caso predecible. Esta cuestión corrobora una exigencia de predictibilidad que se exige a los jueces, y fortalece el Estado de Derecho en tanto hace más racional el servicio de impartición de justicia.

 

2. El habeas data como mecanismo de protección de derechos fundamentales

El habeas data, proceso previsto en los artículos 200 de nuestra Lex Legum[5] y 61 de nuestro Código Procesal Constitucional,[6] traduce fundamentalmente dos derechos a ser protegidos: el derecho de acceso a la información pública sin expresión de causa, y el derecho a la autodeterminación informativa. En el primer caso, la condición de una determinada información como pública debe generar, como efecto, un libre acceso de los ciudadanos a dicha información, sin mayor exigencia que el costo que suponga el pedido.

A su vez, el derecho a la autodeterminación informativa conlleva una facultad de regulación propia. Si consideramos que determinada información no debe figurar en términos erróneos, o de ser el caso, es nuestro deseo que esa información, inserta dentro de nuestro ámbito de disponibilidad, no obre en determinado registro, por formar ello parte de nuestra propia libertad de decisión, entonces es obligación de la entidad que guarda esa información, registrar el retiro o la modificación de esa información.

De esta forma, el proceso de habeas data se convierte en una poderosa herramienta que tutela el derecho de libre acceso a la información pública, o en su caso tutela, desde una perspectiva de racionalidad y razonabilidad, aquello que constituye el libre albedrío en la exposición de información.

En adición a lo expresado, el habeas data corrobora esa protección especial que dispensan los procesos constitucionales, en cuanto implican la realización de derechos fundamentales.

 

3. El deber de diligencia en los mandatos constitucionales    

Los comentarios que anteceden vienen a propósito de la STC 00092-2013-PHD/TC, caso Jesús Barboza,[7] decisión en la cual el Tribunal Constitucional asume la posición de estimar una demanda, bajo el fundamento de que la Administración Pública es responsable de la adecuación y satisfacción de las necesidades de la ciudadanía, y no al revés. El alto Tribunal alude a la obligación de la Oficina Nacional de Procesos Electorales ONPE de remitir información al domicilio del demandante, en vez de que éste deba desplazarse hasta la ciudad de Lima, ajena a su domicilio, para el recojo de dicha información.

Tal decisión aporta un elemento adicional en relación al deber especial de protección: el deber de diligencia. Este debe ser entendido como un elemento complementario del aludido deber especial de protección, en cuanto revista razonabilidad para efectos de la ejecución del fallo, facilitar que el demandante reciba la documentación pública que requiere en su domicilio, bastando al efecto cumplir con abonar el costo que suponga el pedido.

Sobre este deber de diligencia, figura que en el Derecho Comparado ya ha abordado el Tribunal Constitucional español,[8] es pertinente enunciar que no basta el cumplimiento formal de una determinada obligación, sino velar porque su ejecución material se realice en las condiciones más idóneas, ciertamente dentro de las posibilidades jurídicas y fácticas que al caso correspondan.

En ese orden de ideas, la Administración Pública requiere asumir un papel activo, a juicio nuestro incluso proactivo, cuando de cumplir una obligación hacia el administrado se trata, facilitando el cumplimiento de la obligación desde la perspectiva mejor posible.

En prosecución de esta misma idea, la figura del «Primer Mandatario» suele aludir al puesto más importante de la Administración Pública. En su persona, el Presidente de la República adopta decisiones relevantes en beneficio de una comunidad. Sin embargo, si nos atenemos al significado de «mandatario», debemos advertir que no se trata de un mandante, sino del mandatario.

Esta alegoría por cierto alude a que siendo el «mandatario» quien cumple el mandato, en este caso, de la Nación, antes que un funcionario investido de plenos poderes, es el primer funcionario del Estado llamado a verificar los mandatos del pueblo, quien en esencia resulta el mandante de los poderes públicos.

Cuanto aludimos líneas arriba se vincula in toto a la noción que nos permitimos esbozar: el deber de diligencia es un complemento necesario del deber especial de protección que perfilamos, y por lo tanto, ambos conceptos traducen una vinculación material imperativa que no podemos soslayar.

En esta misma lógica, el deber de diligencia debe ser aún más enfático si se trata de cumplir mandatos constitucionales. Aquí podemos diferenciar, desde una perspectiva de juridicidad, tres niveles de cumplimiento de las obligaciones de la Administración Pública.

En un primer rango, la Administración Pública se ve instada a cumplir un deber de diligencia y un deber de protección respecto a los derechos que emanan en una relación administrativa propiamente dicha.

En un segundo orden, a los jueces de la justicia ordinaria, les compete un deber de diligencia y un deber de protección respecto a los derechos que se hubieren pretendido definir en relación a derechos cuyo objeto de tutela se vincula, prevalentemente, a derechos de configuración legal o bien derechos cuyos espacios no representen el contenido constitucionalmente protegido de ese derecho.

Y en un tercer rango, a cargo de los jueces constitucionales, hemos de apreciar el referido deber de diligencia más un deber especial de protección, naturaleza del derecho que exige tutela de los derechos fundamentales y que tiene lugar, principalmente, respecto a procesos constitucionales.

 

4. El efecto de adecuación del decisorio respecto al deber especial de protección   

El caso en comento destaca un aspecto procedimental importante: no solo declara fundada la demanda sino alude a la necesidad de enviar al propio domicilio del demandante, de una ciudad a otra, las copias requeridas.

Un fallo de naturaleza formal se hubiera circunscrito a disponer la entrega de la información requerida, sin mayor especificación al respecto en relación al acto de entrega de información. Sin embargo, una decisión en materia constitucional requiere cumplir también un rol garantista, más aún cuando es estimatoria, pues la ejecución del fallo constitucional no debe significar aspectos de complejidad, o cumplimiento de prestaciones realmente onerosas que desnaturalicen la ejecución de la decisión.

Es pertinente aquí invocar el efecto de mejor adecuación del fallo constitucional, no solo desde la perspectiva de completar un aspecto no contemplado por la demanda en el planteamiento de sus pretensiones, sino en concreto optar por definir la mejor forma en que se ha de ejecutar la decisión de tutela constitucional.

Al respecto, consideramos que es propio de la decisión constitucional construir un fallo cuya ejecución aborde la perspectiva de problemática integral de las prestaciones a ejecutarse. Un fallo, a este respecto, debe cumplir condiciones de legalidad y legitimidad.

De legalidad por cuanto efectivamente existe la necesidad de definir una decisión de tutela. No dejemos de lado la perspectiva de que un fallo constitucional, de ser estimatorio, representa la concreción de un derecho fundamental. Al respecto, la fijación del decisorio transmite un efecto usualmente lineal de la decisión, en tanto por efecto de congruencia formal, la decisión tiene una relación de correspondencia proporcional base con la pretensión misma.

Sin embargo, es la condición de legitimidad aquello que completa la viabilidad material del fallo, en razón de que adecúa la ejecución de la decisión a los intereses de las partes, en salvaguarda de ese sentido tutelar que asume la decisión constitucional.

De esta forma, por legitimidad del fallo debemos asumir una exigencia de ejecución cabal de dicha decisión, con las características propias de una ejecución integral de la decisión.

De un lado, entonces, el fallo reviste suficiencia en el ámbito de racionalidad, en cuanto representa la concreción de juridicidad que determinado derecho fundamental enuncia, a partir de las leyes y la Constitución, pero es en el ámbito de razonabilidad donde mejor se expresa la integralidad del fallo, en tanto el juez constitucional adecúa la ejecución de su fallo a las necesidades no solo de las partes sino también del propio proceso.

Lo antes acotado representa un efecto de mayor satisfacción de los mandatos constitucionales, lo cual traduce siempre su valor axiológico como un aporte adicional. En ese contexto, algunas veces la justicia constitucional es cuestionada por la falta de observancia formal de las instituciones procesales,[9] del principio de congruencia y por la falta de aparente no correspondencia entre el petitorio y la decisión del juez constitucional.

Sin embargo, el ámbito de valor del fallo constitucional precisamente reside en la riqueza que pueda expresar, desde una perspectiva de razonabilidad, al superar las formas procesales[10] que imponen las reglas o disposiciones normativas. Aquí, el debate hartiano entre el noble sueño de aplicación estricta de la ley, y la pesadilla de ponderación entre principios, debe reconducirse por el camino de mejor satisfacción de los intereses de las partes en el proceso.

Al respecto, no se trata de inobservar los valores que el proceso representa, tampoco de dejar de lado el principio de congruencia procesal, pero es prudente señalar que precisamente los procesos constitucionales existen como mecanismos punctum dolens de mejor ejercicio de un derecho, y naturalmente, de mejor ejecución del mismo una vez que exista reconocimiento de ese derecho.

De esa forma, el decisorio que asuma el envío de copias en un proceso de habeas data a la parte afectada, en vez de que ésta se apersone a recogerlas en el domicilio principal de la emplazada, aún así fuere otra ciudad, no es sino una expresión de una mejor concreción del fallo constitucional.

De otro lado, es también una forma de levantar el estándar de los fallos constitucionales y de determinar una mejor ejecución del fallo en su ámbito de real restitución del derecho conculcado.

 

A modo de conclusión    

El deber especial de protección se manifiesta como mecanismo de tutela especial de los derechos fundamentales y un sucedáneo del mismo es el deber de diligencia.

Esta última noción nos conduce a exigencias propias a la Administración Pública, a efectos de que ésta adecúe su modo de actuar al servicio de los ciudadanos y no que éstos se deban adecuar al modo de actuación de la Administración. Es ésta la que se encuentra al servicio de los ciudadanos y no éstos al servicio de la Administración Pública.

De otro lado, la ejecución de los fallos constitucionales demanda un efecto de mejor adecuación de su contenido y ésta es una característica central de la justicia constitucional, la misma que no sigue en estricto un rigurosa forma procesal, sino mas bien busca que los derechos fundamentales sean restituidos no en forma lineal sino plenamente.

Por último, la justicia constitucional plantea un debate para un real cumplimiento de los derechos fundamentales y no una ejecución nominal y apenas semántica de los derechos tutelados por la Carta Fundamental.

 

[1] Doctor en Derecho. Juez Superior Distrito Judicial Lambayeque, Perú. Profesor de la Academia de la Magistratura del Perú. Docente Área Constitucional Universidad San Martín de Porres, Filial Chiclayo. Ex becario de la Agencia Española de Cooperación Internacional AECID. Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional.

[2] STC 0858-2003-AA/TC Caso  Eyler Torres del Águila

6. (…) debido al influjo de diversas teorías que han servido de base al constitucionalismo, y muy significativamente de las doctrinas pactistas, desde sus orígenes, el Estado moderno ha sido concebido como un ente artificial, una de cuyas tareas encomendadas ha sido, desde siempre, proteger los derechos fundamentales. Podría decirse, incluso, que se trata de su finalidad y deber principal, pues, en su versión moderna, el Estado ha sido instituido al servicio de los derechos fundamentales. El Estado, en efecto, tiene, en relación con los derechos fundamentales, un “deber especial de protección”. 

Por cierto, este “deber especial de protección” del Estado no es sólo una cuestión teorética derivada de la existencia de una o más teorías sobre la legitimidad del Estado. Constitucionalmente sustenta la dimensión objetiva de los derechos fundamentales. En efecto, como antes lo ha señalado este Tribunal, los derechos fundamentales no sólo tienen una dimensión subjetiva [esto es, no valen sólo como derechos subjetivos], sino también una dimensión objetiva, puesto que los derechos fundamentales constituyen el orden material de valores en los cuales se sustenta todo el ordenamiento constitucional (cf. STC 0976-2001-AA/TC, 0964-2002-AA/TC, entre otras). 

[3] BVerfGE 39, 1 (p.42), caso del aborto I, sentencia de 25 de febrero de 1975; BVerfGE 49,89 (p. 142), caso Kalkar I, sentencia de 08 de agosto de 1978.

[4] Su contenido está implícito en el artículo 200 parte in fine de la Constitución, en una referencia directa al alcance de los procesos constitucionales. 

(…) Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo.

[5] Constitución Política del Perú 1003. Artículo 200.- Acciones de Garantía Constitucional

Son garantías constitucionales:(…) 

3. La Acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se refiere el artículo 2, incisos 5 y 6 de la Constitución. 

[6] Código Procesal Constitucional Perú. Artículo 61. Derechos protegidos

El hábeas data procede en defensa de los derechos constitucionales reconocidos por los incisos 5) y 6) del artículo 2 de la Constitución (…) 

[7] STC 00092-2013-PHD/TC, caso Jesús Barboza

9. En un Estado social y democrático de derecho, la Administración Pública se encuentra en la ineludible obligación de adecuar sus procedimientos a la satisfacción de los ciudadanos y no al revés. La procura de la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía es, precisamente, su razón de ser. Por ello, la Administración Pública debe ser la principal garante de la efectividad de los derechos fundamentales que no solamente tiene una dimensión subjetiva [esto es, no valen solo como derechos subjetivos], sino también una dimensión objetiva, puesto que constituyen el orden material de valores en los cuales se sustenta el ordenamiento constitucional. 

10. En tales circunstancias, actitudes de este tipo resultan inadmisibles, no solo por cuanto deslegitiman a la Administración Pública ante la ciudadanía, sino porque importan, en buena cuenta, una conculcación encubierta del derecho de acceso a la información pública, puesto que en lugar de remover aquellos obstáculos que interfieran en la plena efectividad del derecho de acceso a la información pública, impone cargas irrazonables al accionante. (…) 

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú, HA RESUELTO: 

1. Declarar FUNDADA la demanda de habeas data. 

2. Ordenar a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) proporcionar al demandante la documentación requerida vía Courier, bajo el costo que suponga su pedido. Para tal efecto, la liquidación de los costos de reproducción deberá ser enviada al domicilio del accionante o a sus oficinas ubicadas en la ciudad de Chiclayo para que el demandante tome conocimiento de esta. (…) 

[8] Sentencia del Tribunal Constitucional español 219-2007 de fecha 8 de octubre de 2007.

5. (…) En consecuencia la Administración infringió el deber de diligencia que para la realización de los actos de comunicación le es exigida por la jurisprudencia constitucional citada, más si, como señala la legislación, respecto al censo electoral los Ayuntamientos actúan como colaboradores de la oficina del censo, por lo que al ente local le hubiera bastado consultar sus propios archivos para conocer el verdadero domicilio del recurrente, sin que dicha averiguación resultase un comportamiento excesivo o desproporcionado para los medios con los que cuenta para cumplir sus fines y así posibilitar la notificación personal de la denuncia sin tener que recurrir al recurso extraordinario de la notificación edictal. En estas circunstancias debe rechazarse la concurrencia de falta de diligencia del recurrente en amparo, alegada en el fundamento jurídico 2 de la Sentencia, máxime cuando no existe ningún dato en las actuaciones que permita afirmar que tuvo conocimiento del procedimiento administrativo sancionador antes de que éste hubiese concluido.

[9] MONROY MONROY GALVEZ, Juan. La «autonomía procesal» y el Tribunal Constitucional: apuntes sobre una relación inventada. Revista Oficial del Poder Judicial 1/1 /2007. Lima. p. 281

[10] LANDA ARROYO, César. Autonomía procesal del Tribunal Constitucional. La experiencia del Perú. En Justicia Constitucional. Revista de Jurisprudencia y Doctrina. Año II. No. 4. Julio-diciembre de 2006. Lima. Palestra Editores. 2007.  p. 64

Vid también RODRIGUEZ PATRON, Patricia. La libertad de configuración del Tribunal Constitucional alemán en la configuración de su Derecho Procesal. Revista Española de Derecho Constitucional. Año 21 Num 62. Mayo- Agosto 2001. p. 129

 

Publicado en ACTUALIDAD JURIDICA. No. 284. Lima, julio 2017. pp. 163-168