zzd. El estado de cosas inconstitucional y la educación

EL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL Y LA EDUCACION 

 

Edwin Figueroa Gutarra[1]

 

La figura del estado de cosas inconstitucional, de origen colombiano, muestra un desarrollo material de interés en nuestro ordenamiento jurídico, en la medida que su horizonte de acción se va ampliando progresivamente a distintas facetas del quehacer jurisprudencial en el país.

Esta institución procesal comenzó en la jurisprudencia de Perú con un caso de acceso a la información pública, la STC 2579-2003-HC/TC, caso Julia Arellano, y de ahí se ha ido extendiendo a otros rubros en su figura de ampliación de efectos de la sentencia. Sin embargo y en forma previa, es importante delimitar qué es el estado de cosas inconstitucional y por qué el Tribunal comienza a ampliar esta figura a distintos campos del sistema jurídico en el país.

Una aproximación conceptual al estado de cosas inconstitucional nos refiere que alude a la expansión de los efectos de una sentencia, convirtiendo en realidad que quien no hubiere planteado una pretensión pero cuya situación sea sustantivamente similar a un caso emblemático previamente resuelto por el Tribunal Constitucional, pueda demandar la propia ejecución de su caso en el leading case, o caso emblema previamente establecido.

La figura que definimos despierta varias interrogantes de orden procesal: ¿puede acaso ser parte ejecutante en un proceso, así fuera emblemático, quien no haya tomado parte antes en el mismo? ¿puede ejecutar una pretensión quien no haya previamente demandado? ¿ no se afecta acaso gravemente el derecho de defensa de la parte emplazada al ejecutarse una pretensión por parte de quien no ha incoado una demanda?

Las respuestas a las interrogantes que preceden son en apariencia positivas pero pueden explicarse de otro modo en esta figura que denominamos de ampliación de los efectos de la sentencia. Así, el beneficio de ahorro de horas- proceso, horas- hombre y horas- resultado puede ser más que encomiable, y esta proposición requiere una breve justificación que creemos debe ser de orden práctico para una adecuada comprensión del caso.

En la STC 00853-2015-PA/TC, materia de nuestro comentario, el Tribunal Constitucional ordena al Ministerio de Educación que diseñe y ejecute un plan de acción de cuatro años, empezando por Cajamarca, Amazonas, Ayacucho y Huancavelica; además, que le informe cada seis meses sobre los avances de dicho plan, fijando como pauta, por primera vez, que el propio Tribunal habrá de revisar por sí mismo el cumplimiento de lo mandado.

El caso obedece, en forma sucinta, a la pretensión de Marleni y Elita Cieza Fernández, quienes solicitan se reconozca su derecho a estudiar en el primer grado de Educación Secundaria en una localidad alejada en el departamento de Amazonas, norte de Perú. La entidad emplazada- la Unidad de Gestión Educativa Loca UGEL- deniega el pedido de las interesadas, en razón de la edad de las mismas, ya mayores de edad, objetando que debían cursar estudios en una institución de educación básica alternativa secundaria. Pero para ello, replican las demandantes, era necesario trasladarse a la capital de departamento- Bagua Grande- lo que acarreaba unas cuatro horas de distancia de la localidad donde las accionante residían, entre dos horas a pie, en un primer tramo, y dos horas en movilidad, tramo a repetir todos los días.

Es a partir de estas premisas que en su decisión el Tribunal Constitucional analiza el estado de la educación en distintas zonas del país y cómo se configuran ausencias preocupantes de un mayor rol de implementación del Estado en materia educativa, precisamente para no denegar el derecho a la educación a las personas cuya localidad geográfica no les permite acceder al tipo de educación solicitada. Si bien la UGEL se escuda en el principio de legalidad en materia educativa, de otro lado no podemos negar que el Estado debe ordenar una política educativa, de tal manera que no exista una respuesta restrictiva del propio Estado para casos como el de las señoritas Cieza Fernández.

En consecuencia, la sentencia ordena al propio Estado la ejecución de un plan de acción de cuatro años, a fin de que no existan condiciones de restricción en el ejercicio del derecho a la educación. Aquí debemos advertir dos elementos: de un lado, se establece una obligación de hacer para el Estado- la implementación de un plan de acción- y de otro lado, se fija un elemento de temporalidad, en la misma forma que ya se advierte una posición similar de plazos por parte de la Corte Constitucional de Colombia cuando aplica la figura del estado de cosas inconstitucional. Rescatamos aquí el aspecto plazo pues no se trata de una decisión exhortativa sino de una obligación de hacer que debe efectivizarse en el tiempo y como tal, el Estado debe tomar las providencias de implementación de ese mandato.

En adición a lo señalado, ¿dónde reside la efectividad de la figura del estado de cosas inconstitucional en relación al caso que nos ocupa? Pues bien, tratándose de una sentencia de este tipo- sentencia estructural refiere la doctrina- la determinación de la situación de las señoritas Cieza Fernández efectivamente muestra un  escenario de suyo incompatible, pues se contrapone, de un lado, el principio de legalidad, en cuanto el Estado alega la necesidad de que las demandantes se trasladen a otra localidad, dado que el lugar donde residen no ofrece la prestación solicitada, y de otro lado, advertimos los alcances del derecho a la educación.

Si bien en el caso que observamos no se aplica el test de proporcionalidad, opción que a su vez también nos hubiera parecido viable, es decisión del Tribunal que existe en el asunto analizado un estado de cosas inconstitucional, es decir, de manifiesta contraposición a un derecho, en este caso a la educación, y por ello precisamente se produce la desaprobación de esa conducta restrictiva del Estado frente a situaciones de esta naturaleza.

Lo relevante del caso está, en referencia a las consecuencias procesales del estado de cosas inconstitucional, en que cualquier otra persona sustantivamente en la misma situación de las demandantes, ya no requerirá interponer una nueva demanda, sino comparecer ante el juez de ejecución del fallo central, para efectos de solicitar la ejecución propia del fallo. Para ello, resulta exigencia relevante que el Tribunal Constitucional se hubiere pronunciado declarando el estado de cosas inconstitucional, como en efecto sucede en este fallo.

Hubiera sido importante que el Tribunal fijara el contexto de las reglas de ejecución del estado de cosas inconstitucional. A nivel del Poder Judicial, que representa las dos instancias previas antes de que un caso llegue a la última instancia constitucional, la cuestión compleja ha sido, en el caso de más de un Distrito Judicial involucrado en el problema, quién es el juez de ejecución.

En efecto, si el leading case fue fijado respecto de un caso de Lambayeque, pero la situación de nueva afectación ocurre en un Distrito Judicial distinto, digamos Amazonas, la situación a definir es si debe actuarse en ejecución en Lambayeque, en donde tiene lugar la ejecución del fallo primigenio,  o si la nueva persona afectada debe ejecutar en Amazonas.

Hacemos esta salvedad pues el ejemplo que sostenemos es real. El juez de Amazonas exigía la interposición de nueva demanda, en tanto el juez de Lambayeque alegaba que esta nueva situación ocurría en otro Distrito Judicial.

A juicio nuestro, o bien delimita el Tribunal Constitucional reglas de ejecución sobre la materia, o bien los jueces del Poder Judicial implementan dichas reglas. Desde una perspectiva de unidad, consideramos que bastaría la presentación del fallo central, el leading case donde se fija esta cuestión inconstitucional, para que el juez del lugar de nueva afectación del derecho, pueda ejecutar el fallo. A tal efecto, las impugnaciones de la parte emplazada, en ejercicio del derecho a la pluralidad de instancias, podrán siempre ser concedidas sin que se afecte la marcha de la ejecución, es decir, ser concedida la impugnación sin efecto suspensivo.

En realidad, hay muchas más reglas que delimitar, como por ejemplo si solo el Tribunal Constitucional tiene en forma exclusiva y cerrada la atribución de fijar esta figura, o si lo pueden hacer altas Cortes del Poder Judicial, entre Salas Supremas y Superiores. Nos decantamos por esta última alternativa, en cuanto la protección       que dispensa incluso el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, hace referencia a un recurso sencillo y rápido. En ese sentido, casos como el que ahora comentamos, demandan una atención urgente y de protección inmediata por parte del Estado. Desde esa pauta, los derechos fundamentales se convierten en entes dinámicos que demandan tutela pronta del sistema de justicia. No hacerlo, implica la negativa figura de un anquilosamiento del ordenamiento jurídico así como una sesgada declinación por la defensa de los derechos humanos.

 

[1] Doctor en Derecho. Juez Superior Distrito Judicial Lambayeque, Perú. Profesor de la Academia de la Magistratura del Perú. Docente Área Constitucional Universidad San Martín de Porres, Filial Chiclayo. Ex becario de la Agencia Española de Cooperación Internacional AECID. Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional

 

Publicado en Gaceta Constitucional Nro. 119. Noviembre 2017. pp. 53-55

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